作者：燕繼榮（北京大學(xué)政府管理學(xué)院院長、教授）
推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是進(jìn)入新時代以來中國國家治理改革的核心主題。總體來看，十年來，中國國家治理取得了明顯改善，國家治理體系和能力得到了系統(tǒng)化的再造，但仍需要繼續(xù)改革和不斷調(diào)適。
改革動力：從發(fā)展導(dǎo)向到治理驅(qū)動
晚近以來，貧困被認(rèn)為是中國最大的治理難題。因此，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擺脫貧困是中國政府的長期任務(wù)。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的分權(quán)化改革是改革開放30多年來中國改革的一條主線。這種發(fā)展導(dǎo)向的改革極大地釋放了地方、市場、社會等多元主體和要素的活力，激發(fā)了社會的創(chuàng)造力和潛能，成為中國現(xiàn)代化發(fā)展取得巨大成就的重要原因。
如果說2012年黨的十八大以前的主要改革任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，建設(shè)小康社會，那么，2013年黨的十八屆三中全會制定了全面深化改革的任務(wù)，明確改革的目標(biāo)就是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這意味著中國的改革事業(yè)進(jìn)入新階段，即發(fā)展導(dǎo)向的改革轉(zhuǎn)向了治理驅(qū)動的改革。
2013年以后，中國推行以“國家治理”為核心的改革，體現(xiàn)了如下特點(diǎn)：第一，以國家整體績效為立場，關(guān)注國家總體競爭力和國家治理的有效性；第二，以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，把法治化、制度化視為改革的中心內(nèi)容，更加強(qiáng)調(diào)國家的自主性、統(tǒng)一性和權(quán)威性建設(shè)；第三，以現(xiàn)代文明價(jià)值理念和規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)，改造國家治理體系，貫徹公平正義、民主協(xié)商原則，推進(jìn)依法治國。從實(shí)際情況來看，在“治理”主題之下，“從嚴(yán)治黨”“依法治國”“法治政府”“社會治理”，以及“環(huán)境治理”“腐敗治理”“平臺治理”等專項(xiàng)治理的概念得到彰顯，社會自治、政府管制、協(xié)同治理等原則在具體的改革舉措中得到應(yīng)用，過去追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展之下的放任主義式的治理缺位情況得到矯正，建章立制，規(guī)范行為——讓官員和民眾對“什么事情可為，什么事情不可為”有清晰的認(rèn)知——成為改革的主要任務(wù)。
如果說發(fā)展導(dǎo)向的改革以利益驅(qū)動為主，主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)、科技等硬實(shí)力層面，那么，治理驅(qū)動的改革則以規(guī)則驅(qū)動為主，聚焦于制度軟實(shí)力層面。在此意義上，治理驅(qū)動的改革應(yīng)屬于制度現(xiàn)代化的范疇。從發(fā)展導(dǎo)向的改革轉(zhuǎn)向治理導(dǎo)向的改革既豐富了新時代中國現(xiàn)代化的內(nèi)涵，也提升了中國現(xiàn)代化的品質(zhì)。
改革焦點(diǎn)：從機(jī)構(gòu)職能調(diào)整到治理體系和能力再造
從1978年改革開放至2013年黨的十八屆三中全會的30多年間，中國先后進(jìn)行了7次政府改革。這一時段的政府改革主要是為了構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理體制，聚焦于改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期建立的政府機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變政府職能。
從2013年黨的十八屆三中全會以后，中國改革的聚焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一般認(rèn)為，改革開放前的中國政府更多地扮演全能主義“家長”角色，其管理具有管制主義、命令主義、包辦主義的特征。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，這種模式發(fā)揮了一定的積極作用，但與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求不符，存在諸多弊端。因此，要轉(zhuǎn)變政府行為模式，由過去的“政府辦社會”“重審批輕服務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┓ㄖ沃刃颉⒐补芾怼⒐卜?wù)和社會保障等，推進(jìn)政府職能不斷轉(zhuǎn)型。這些改革包括：第一，健全宏觀調(diào)控體系，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控能力；第二，削減行政審批，簡政放權(quán)，激發(fā)社會和市場活力；第三，明確央地政府分工，強(qiáng)化公共管理與服務(wù)；第四，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，確保權(quán)責(zé)一致；第五，完善官員考評機(jī)制，糾正政績偏向；第六，推動事業(yè)單位分類改革，加大政府購買服務(wù)力度；第七，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系。其中，削減行政審批事項(xiàng)，做好事中事后監(jiān)管與優(yōu)化政務(wù)服務(wù)成為當(dāng)時政府改革的主要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了15個領(lǐng)域336項(xiàng)具體改革舉措，希望通過政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、財(cái)稅體制、行政體制、行政執(zhí)法體制、醫(yī)藥衛(wèi)生體制、文化體制、司法體制、科技體制、生態(tài)文明體制改革，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的全面提升。
改革思路：從分布式改革到系統(tǒng)化設(shè)計(jì)
“摸著石頭過河”是對中國改革的形象化比喻，這一比喻比較準(zhǔn)確地揭示了中國改革在探索中前進(jìn)的基本事實(shí)。回顧改革歷史可以看出，2012年黨的十八大以前的改革具有明顯的“回應(yīng)型”特點(diǎn)，在思路上呈現(xiàn)出分布式改革的特征。這些改革雖然取得了不少成效，但由于舊的治理體系長期運(yùn)行，中國公共部門權(quán)力運(yùn)行碎片化問題較為突出，通常造成公共權(quán)力缺位、越位的現(xiàn)象并存。以往“摸著石頭過河”的試驗(yàn)性改革策略，為地方主義、行業(yè)主義、部門主義等分解國家利益提供了機(jī)會。種種案例表明，國家利益部門化、地方化，與國家權(quán)力運(yùn)行和治理體系的碎片化有密切關(guān)系。因此，站在國家治理現(xiàn)代化的立場上看，如何打造一套協(xié)調(diào)一致的權(quán)力運(yùn)行體系，就成為國家治理改革的重要議題。
面對這些積弊，進(jìn)入新時代以來，中國開始全面深化改革，改革也由分布式轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化、局部性轉(zhuǎn)向整體性、分散化轉(zhuǎn)向協(xié)同化。正如習(xí)近平總書記所指出的，“全面深化改革，全面者，就是要統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域改革，就需要有管總的目標(biāo)，也要回答推進(jìn)各領(lǐng)域改革最終是為了什么、要取得什么樣的整體結(jié)果這個問題。正所謂‘立治有體，施治有序’”。
2013年，黨的十八屆三中全會《決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2019年，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》再一次確認(rèn)，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。回顧這十年改革可見，旨在實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的改革具有顯著的特征：第一，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明各領(lǐng)域改革和黨的建設(shè)改革視為一個有機(jī)的系統(tǒng)，力求增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，形成各領(lǐng)域改革相互促進(jìn)、良性互動的局面；第二，破解權(quán)力運(yùn)行的“梗阻”現(xiàn)象，努力攻克體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，克服部門利益掣肘；第三，立足全局和整體，強(qiáng)調(diào)自上而下頂層設(shè)計(jì)，盡力避免“分散化”和“碎片化”。
實(shí)現(xiàn)路徑：從“部門化”行動到黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)
改革開放開始的30多年，中國主要采取“實(shí)驗(yàn)試點(diǎn)-逐漸推廣”的政策模式，與此相關(guān)，政府改革也大體采行“部門化”行動推進(jìn)路徑。大部分改革僅局限于政府領(lǐng)域，較少涉及黨的部門，因此，也就沒有從超然于政府的層面來統(tǒng)籌改革。這種“部門化”行動的改革路徑面臨越來越多的難題，主要表現(xiàn)是部門主義、地方主義問題難以突破，破壞了政策的整體性、系統(tǒng)性和連續(xù)性，容易出現(xiàn)政策扭曲、政令阻隔、改革舉措難以落實(shí)的現(xiàn)象，影響改革政策的治理效能。這種狀況的結(jié)果是，治理過程難以有效協(xié)同和凝聚合力，“和尚吃水”“九龍治水”所體現(xiàn)的“治理空白”和“治理過度”的現(xiàn)象并存。
產(chǎn)生這些問題的癥結(jié)在于“部門化”行動的改革缺少權(quán)威的頂層設(shè)計(jì)和有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。2013年以來，中國在改革路徑上試圖打破“部門化”行動改革的困局，強(qiáng)調(diào)改革方案的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)黨中央集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)原則，試圖通過自上而下的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“黨政協(xié)同”“黨建引領(lǐng)”為核心的系統(tǒng)化改革，化解單純的政府機(jī)構(gòu)改革、“部門化”行動改革、基層社會管理改革所存在的黨政職責(zé)既交叉又脫節(jié)、改革動力不足、權(quán)力運(yùn)行碎片化和“條塊分割”的部門主義、地方主義等問題，提高改革績效。
總體來看，2012年以后，中國政府改革“就是通過‘黨的全面領(lǐng)導(dǎo)’，主要是借助執(zhí)政黨在國家層面、地方層面和具體業(yè)務(wù)層面的政治和組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，如專門性的‘工作組’、臨時性‘工作小組’、常規(guī)性的‘黨組’制度等，保證中共中央最高決策的統(tǒng)一實(shí)施，以解決行政體系條塊管理的協(xié)調(diào)性問題”。比如，成立的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（2018年改為中央全面深化改革委員會），負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)；設(shè)立新的黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組建新的黨中央職能部門和辦事機(jī)構(gòu)，在重要領(lǐng)域設(shè)立新的黨中央派出機(jī)關(guān)，目的就是加強(qiáng)黨中央對重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。另外，一些黨的職能部門開始分管職能相近的政府部門工作，如中組部統(tǒng)一管理人事和黨建工作，中宣部統(tǒng)一管理新聞出版和電影等精神文化產(chǎn)品的出品工作，統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理民族工作和僑務(wù)工作等統(tǒng)戰(zhàn)工作，一部分原來由政府部門和黨的部門交叉管理的內(nèi)容劃歸為黨的部門管理，不再保留單設(shè)的相關(guān)政府部門，實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。
改革開放以來，中國從意識形態(tài)導(dǎo)向的政策，轉(zhuǎn)向了發(fā)展導(dǎo)向的政策，再向治理導(dǎo)向的政策轉(zhuǎn)變。順應(yīng)現(xiàn)代化階段的演進(jìn)升級，中國實(shí)現(xiàn)了從發(fā)展型改革向治理型改革的轉(zhuǎn)型。今后，謀求高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可治理發(fā)展，應(yīng)是國家治理改革關(guān)注的重點(diǎn)。
責(zé)任編輯：王振華
